[14]见前注[2]，斯门德书，第7页。

[26]费舍尔对美国国会的运作状况的观察也为探寻立法机关的证立过程提供了经验支持，即：尽管国会要回应来自多数人的压力，但是国会与总统也对少数人的权利保持敏锐。宪法第67条第（1）项所授予全国人大常委会的宪法解释权也应当被重新诠释。

[8]这种见解倡导以现实生活中的经验材料而非违宪审查机关的释宪材料为研究对象，虽能阐明宪法解释研究为何必要，却未解释其如何可能。在前一种情形下，立法机关的行为作为宪法解释的属性应无疑问。到了1964年，联邦最高法院也承认，尽管最高法院从未对该法案加以检视，但对该法案之有效性的攻击已在历史的法庭上获得了胜利。如在1840年，美国国会声称《煽动叛乱法》乃是违宪的、无效的、作废了的，这一法案的通过是由于错误地行使了未被授予的权力。[37]内野正幸·前揭160页を参照。

相比之下，全国人大及其常委会行使立法机关固有职权的实践却极其丰富，检讨此类实践可能如何影响对宪法规范的解释，并在此基础上重视相关职权活动的制度建设，对于推动当前我国的宪法实施可能更具意义。[73]参见[美]安·赛德曼、罗伯特·鲍勃·赛德曼、那林·阿比斯卡：《立法学—理论与实践》，刘国福、曹培等译，中国经济出版社2008年版，第374 ～380页。[52]根据《中国财税大百科》一书，财政制度是指国家为了开展政府本身的活动而设立的有关经济收入和支出的一整套机构和制度。

即使是在给付行政的范围内，行政权亦不因而获得固有的具有外部效力的法规制定权。在这个意义上，预算属于行政法意义上的法律保留，是财政的行政合法性的渊源。预算法定主义只是行政给付法律保留的最低要求。参见许宗力：《论法律保留原则》，载许宗力：《法与国家权力》，月旦出版社股份有限公司1993年版，第172页。

[47]参见黄宇骁：《也论法律的法规创造力原则》，载《中外法学》2017年第5期。在法治建设初期，迫切的任务是有法可依，尚未重视哪些事项只能制定法律的立法权限配置问题。

[58]预算法律保留体现了预算民主主义与责任政治原理。[22]无疑，预算为给付行政提供资金的支持，是给付行政的基础，属于给付行政的范畴。若授权规定本身过于笼统，未能符合此项授权明确性要求，则不仅授权母法因违宪无效，根据授权法制定的行政命令归于无效。而后，德国从君主国到民主国的变迁为法律保留的内涵带来了深远影响。

法律规定的事项要比只能由法律规定的事项广……区别在哪里呢？专属立法权所列的事项，法规不能规定，只有经授权才能规定。长期以来，在我国预算法律实践中，预算法案对行政机关未形成硬约束，行政机关超越预算法案的财政行为屡见不鲜。总体看来，关于法律保留的体系和事项没有太大的变化。[30]因此，在现代国家，在法律保留中完全排除预算不具有现实合理性。

可以认为，预算立法权的法律保留来源于《宪法》第58条、第62条第3项、第67条第2项等概括性的立法授权条款。[42]在理论上，根据我国宪法，全国人大作为主权性机关，是最高国家权力机关，于是出现宪法最高与全国人大最高的内在紧张关系。

可以验证这一结论的现实情况是，尽管《预算法》已经实施近三十年，但《预算法》对行政权的监督和控制作用不彰，《预算法》对行政机关的财政权力并未形成硬性约束。[85]然而，在德国社会国理论中，其遵循国家辅助原则，强调社会相对于国家而言的优先性、国家相对于社会而言的辅助性。

第一，有无法律基础不同。（二）授权明确性的判断标准对于授权明确性原则的含义界定，尽管各国采用的方式和标准的宽严有所不同，但其所蕴含的明确性目标是一致的。[41]众所周知，预算作为财政基本制度是由议会通过立法规制政府的主要制度。两者的核心在于立法合宪性与行政合法性的区别。如果某一特定事项不在法律保留适用的范围内，行政机关拥有自主独立的自由决定权，而无须议会授权，就无授权明确性可言。[59]预算作为法律保留的内容，德国《基本法》作出预算法制的专门规定，德国《基本法》第十章第109条至第113条规定了联邦与各邦预算制度的基础规范。

《预算法》第98条关于国务院根据本法制定实施条例的规定不符合《立法法》规定的授权明确性要件，从根本上解决预算法律保留及其授权立法的明确性问题还要诉诸宪法，并在《立法法》授权明确性规范基准上，由《预算法》在授权立法条款中予以具体规定。[25][日]田中二郎『法律による行政の原理』（酒井書店，1954年）36-37頁参照。

[82]在德国，类似根据本法制定实施细则的授权规定原则上是不被许可的，因为这不符合授权明确性的可预见性公式，即授权条款的规定必须明确到足以令人预见行政权将于特定场合、特定方向行使授权以及根据授权所制定的细则可能具备的内容，始符合授权明确性的要求。议会通过制定法律实现对行政机关的财政权力的限制。

起初，法律保留以民主集中制为基础，被视为保障全国人大立法权的重要手段。范围是指行政机关仅能在何种界限内自主决定命令的内容。

预算并不会直接侵害公民的自由和财产权利，因而预算显然并不属于传统的侵害保留的范畴。[77]参见许宗力：《行政命令授权明确性问题之研究》，载许宗力：《法与国家权力》，月旦出版社股份有限公司1993年版，第216-217页。只不过法律是长期的，而法令则不具有长期的效力。可以说，《预算法》的制定表面上体现了法律保留原则，但实际上预算立法的行政主导模式并未根本改变。

《宪法》关于预算的规定体现在第62条第11项全国人民代表大会有权行使审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，以及第67条第5项全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，有权审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。由行政机关主导预算立法不但不符合预算民主原则和预算法治原则，而且本来《预算法》制定的主要目的是控制行政机关预算资金的用度，由行政机关主导预算立法不可避免地导致《预算法》对行政机关的控制监督功能弱化。

因为《预算法》规范的是预算行为，而《立法法》规范的是立法行为。[13]参见黄源浩：《预算权力之法律规则--以法国法为中心》，载《第十六届海峡两岸财税法学术研讨会论文集（2012年）》，第85页。

参见喻少如：《论给付行政中法律保留原则的适用》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2011年第2期。在普鲁士的预算法之争以后，德国产生了通过形式法律概念和实质法律概念的区分划分议会与王权在立法事务上的职权界限的通说。

[74]反过来说，授权明确性又是对法律保留功能的强化，是对法律保留的必要补充和具体化。二是明确监察委员会的产生、组织和职权由法律规定。二、预算法律保留的概念意涵议会行使的预算权包括两部分内容，一部分是预算案的决议，另一部分是预算法的制定。[81]作为预算授权立法的规定，我国2018年修改的《预算法》第98条国务院根据本法制定实施条例是否符合授权明确性原则呢？[82]依据《立法法》中授权立法在目的、事项、范围、期限方面的明确性标准，《预算法》第98条的规定显然并无授权明确性要素内容，因而不能满足授权明确性的合法条件。

在德国君主立宪时代，法律保留旨在通过议会立法权实现对君主行政权的限制，因此，此时的法律保留是行政法意义上的法律保留。换言之，前者的授权立法是在没有法律规定的前提下进行的授权。

也就是说，《立法法》第11条所确立的专属立法权不同于议会保留，议会保留是禁止授权的法律保留，而专属立法权是可以授权的法律保留。并且，与财政基本制度法律保留的概括性规定不同，《立法法》第11条第5项税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度是关于税收法律保留的具体性规定。

[15]然而，不同于预算决议，预算法的制定涉及预算立法权的分配，即预算的议会立法权与行政立法权之间的权际划分，无疑可以纳入法律保留的分析框架。基于对立法权的不信任，宪法上的法律保留与其说是对立法机关的赋权，毋宁是对立法机关的限权，表现为由宪法法院对议会立法进行合宪性审查。